捷蓝航空：发展非航空业务，将推短租服务

中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外交往活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。

我觉得自己把这个基本道理讲了，那个所谓社会主义法治理念根本不行。现在呢，有些地方旧不这样搞了，他们以党委名义发文件做决定，搞得百姓干瞪眼——行使了行政权力，而又不受行政诉讼的司法监督。

在这三个有相当代表性的大城市，前后有四五十个教授参加座谈，然后总结出这样一个东西，我是准备把这个东西寄到最高层的。这个东西从总体上看是站不住脚的。我们一些教授，包括范教授，在武汉也专门开了一个座谈会，讨论大致相同的问题。直到差不多两年后，周永康去中国政法大学讲话，他说，这个社会主义法治理念是以胡锦涛同志为核心的党中央肯定过的。有删减) 进入 秦前红 的专栏 进入专题： 司法体制改革 依法治国 。

今天中国，这一问题同样没有解决。那么，这样一中排序，在前两个至上之后再提宪法法律之上，那就是把宪法法律放在第三，那还叫至上吗?所以有人说，这等于把法律放到了小三的位置。第三种模式称为行政法院模式(the Administrative Court Model)。

在专业性方面，路易斯安那州与南卡罗莱纳州通过法律明确赋予行政法官以最终决定权，北卡罗莱纳州则对行政机关修改、改变行政法官的决定作出了某些程序性的限制。根据联邦《行政程序法》，听证审查官被任命于某个行政机关工作。对行政法官的传唤不予理睬将会受到由行政机关采取的执行程序的处罚。在行政过程之中，行政法官是作为初始的决定作出者而存在的，而行政机关是作为上诉或申诉的角色对行政法官的决定进行修改甚至否定，如果不进入申诉阶段，那么行政法官的决定将是最终的。

如1980年财政年度，社会保障署的行政法官完成了252023个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审结了192475项案件。此外，值得注意的是美国的行政法制度多系自然衍生之物，虽偶有外来借鉴之作，但多强调行政救济制度的设计要与行政过程相联系，进而再衔接到司法审查的过程中去的理念。

③相较于其他普通法系国家，美国建立了许多的集立法、行政、裁决于一体的规制机关，设立行政法官的目的在于保障这些机关作出裁决的公正性。(28)总体而言，美国各州的情况与中国当下的情况颇为相似，(29)之所以如此，一个重要的原因在于美国各州、地方的司法水准并不如联邦层面那样公正，甚至有些法官为了再次当选而出现司法腐败的现象。有鉴于以上这些原因，最终导致了行政法官从机构独立走向了决定独立，也就是说行政法官作出的是具有最终性的决定(61)得克萨斯州行政听证办公室下设四个小组：集中听证小组、自然资源小组、公用事业小组与行政许可撤销小组。

当事人对该决定不服，可以直接起诉要求法院审查。但为了真正做到公正，法院又必须了解行政活动，必须与行政有适度的接触，了解特定领域的行政所面对的社会现实、运作框架体系及其活动产生的整体性社会后果。保全证据或指定他人保全证据以备最终裁决之用。目前，行政法官也存在着改革变化的需求，联邦层面虽无实质性的举措，但一直在行政法官的机构独立与专业判断之间产生纠葛。

(61)参见Hon. Bruce H. Johnson, Strengthening Professionalism within An Administrative Hearing Office: The Minnesota Experience, 53 Admin. L. Rev. 445, 454(2001). (62)参见Victor W. Palmer Edwin S. Bernstein, Establishing Federal Administrative Law Judges as An Independent Corps: The Heflin Bill, 6 W. New Eng. L. Rev. 673, 680(1983-1984). (63)参见John Hardwicke Thomas E. Ewing, The Central Panel: A Response to Critics, 24 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 231, 238(2004). (64)参见Michael Asimow, Speed Bumps on the Road to Administrative Law Reform in California and Pennsylvania, 8 Widener J. Pub. L. 229, 261-62(1999). (65)参见Bryce Benjet, Agency Authority to Modify ALJ Findings: Balancing Due Process and Executive Power to Set Policy, 12 Tex. Tech. Admin. L. J. 119, 120(2010-2011).   高秦伟，法学博士，中央财经大学法学院教授。行政机关有权创建政策与解释自己的组织法与行政规则，也会认可行政法官是事实发现的初始检查员，当然这种认可并未剥夺行政机关对行政法官事实问题的拒绝权，但法院在审查时会要求行政机关对拒绝行为作出解释。

⑧此外，为了防止行政法官受到所在行政机关的干扰，根据相关法律规定行政法官的免职需要经功绩保护委员会听证之后方可生效，且所属行政机关也不能评估行政法官的工作绩效。事实上，有关建立行政法院的构想也意在于此，不过许多建议均未能更好地设计行政法院的具体运作机制。

怀俄明州对工伤赔偿、驾驶执照许可有最终决定权。当涉及行政许可问题的决定，行政机关则保留了最终的申诉权。未来能否建立行政法院仍然需要考量这些因素。(19)此外，要想成为行政法官，必须具有7年以上的行政法实践，包括了司法实践。一些学者认为行政法官的最终决定权模式不应该整体推动，应该分类适用，如此方能体现出行政法官的优势与行政机关审查的不足。(23)总之，虽然行政法官附属于行政机关，并不具有独立的机构与组织，但是在长期的工作中积累了大量的专业与实践经验，联邦的行政法官们既可能是记录的形成者，也可能是最终决定的作出者，更可能成为政策的形成者，通过切实贯彻穷尽行政救济原则，(24)他们将自己的复审角色与行政机关的工作融为一体，通过行政听证与复审，帮助行政机关解释政策、发展政策，真正有效地解决了行政争议。

此外，值得注意的是美国的行政法制度多系自然衍生之物，虽偶有外来借鉴之作，但多强调行政救济制度的设计要与行政过程相联系，进而再衔接到司法审查的过程中去的理念。密苏里州对于非许可的案件，由行政法官行使最终决定权。

事实也证明行政法官在一些规制较为详细、为行政法官提供了充足指南的领域拥有最终决定权是合理的，也会为行政机关节省许多时间与精力。(38)该州公务员部下设行政法司专门雇用与管理行政法官，行政法官不再由所服务的行政机关管理，除非有法律规定，否则在裁决案件中由行政法官颁布最终的命令或者决定……行政机关无权推翻这些命令或者决定。

不过，即使目前个别州以行政法院来命名行政法官集中使用的机构，其仍然是隶属于政府机关的组织，与大陆法系的行政法院或者英国法上行政裁判有着本质的区别。对行政法官的传唤不予理睬将会受到由行政机关采取的执行程序的处罚。

而1998年共有1463个行政法官，1225(84％)工作于社会保障署。在外部模式之下，行政法官决定的效力容易与行政机关决定的效力发生冲突。如明尼苏达州的办法是将集中使用的行政法官分成三个小组：公用事业规制小组、环境小组与一般规制小组，甚至还规定了轮岗培训的条款用以提升专业性。有些州行政程序法甚至也未加以规定，而是让行政机关加以创新或者期待议会特别立法。

事实上这种专业应该是涉及产业实践的共享性理念，历经多年积淀而生，与行政机关的文化有关，与被规制产业的特征有关，与所实施的法律有关。参见Deborah A. Geier, The Tax Court, Article III, and the Proposal Advanced by the Federal Courts Study Committee: A Study of Applied Constitutional Theory, 76 Corn. L. Rev. 985(1991). (43)参见周汉华：《行政复议制度司法化改革及其作用》，载《国家行政学院学报》2005年第2期。

(20) 联邦层面的行政法官主导听证，但并非最终的政策决定者，(21)仅仅起到过渡性的作用，所谓过渡性即在行政政策决定中行政法官并非最终决定者，行政机关首长本身才是政策的最终决定者，且对行政法官的听证记录具有广泛的裁量权。因为福利资格案件多数是对事实的考察，标准相对清晰，而一般认为健康许可决定则是行政机关的重要任务与职业管辖权所在。

新泽西州对特殊教育有最终决定权。第一种模式称为司法法律助手模式(Judicial Law Clerk Model)，是指行政法官与行政首长之间的关系如同法官与其司法型法律助手的关系一般，行政法官在行政决策过程中是建议者，而不是决定者。

遗憾的是至于行政法院能否运作良好，与行政机关的关系、与复议机关的关系，法官的任命机制，专业判断的问题均未能在这些建议中找到答案，如此在一定程度上掩盖了中国行政诉讼面临的深层问题与行政法院运作与存在的真正价值。(62) 然而，也有人认为专业性是一个容易误导的价值，联邦法院的法官就没有特定的行政专业知识，但他们仍然能够胜任对所有行政决定的审查。⑤参见沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，载《政治与法律》2011年第9期。1981年颁布的第2版示范法则明确规定了行政法官的问题，不过仍然采用联邦模式，将行政法官视为初始决定者，他(她)的判断要交由行政首长最终决定，然而根据统计大约有75％的行政法官决定被行政机关完全采纳。

(25)参见杨伟东：《复议前置抑或自由选择——我国行政复议与行政诉讼关系的处理》，载《行政法学研究》2012第2期。(51)如澳大利亚设有社会保障上诉法庭，类似于美国联邦拟议成立的社会保障法院。

普通法的历史上没有规定表明任命行政法官还要考察他是否具有能源、知识产权、环境保护、食品安全等诸如此类的知识。现实中行政法官与行政机关在许多案件中均保持同样的观点，某些州的超前作法值得进一步观察，未来仍需在机构独立、专业判断层面作出选择取舍。

那么，美国联邦或者州级能建立真正的行政法院吗？这是个很难回答的问题，涉及美国宪政体制，更涉及机构独立与专业判断之间的平衡问题。(55) 此外，行政法官最终决定权的效力必然要与司法机关相关联，行政法官与司法机关的关系也可以用三种模式来描述：内部式、混合式(传统的集中使用)与外部式(集中使用与最终决定)，如下图所示。